王辉耀：美国重大移民政策调整须引起关注

提要：中国与全球化研究中心根据多年对美国移民政策的跟踪和研究，认为在奥巴马执政的第二届周期内，美国移民政策将会有重大调整，全球人才竞争将更为激烈，需要引起我国的关注。 

党的十八大报告中指出加快人才发展体制机制改革和政策创新，形成激发人才创造活力、具有国际竞争力的人才制度优势。面对全球人才竞争，中国需要在人才政策与环境方面做出更大胆的突破，加强人才移民制度的建设，为创新驱动发展奠定基础。

美国移民政策将会有重大调整
　　　1月21日，美国总统奥巴马在国会山发表其第二任期就职演讲，并在演讲中强调，伟大国家的塑造必须依赖每个美国人的力量，包括广大外来移民的力量。他指出美国政府需要不断改进移民制度，以迎接能为美国经济社会发展带来新动力的海外人才，并且强调要加大吸收海外留学生和工程师的力度。
　　　1月29日,奥巴马在内华达州的拉斯维加斯再次表示，美国将继续推进移民改革，建立灵活、高效的新型移民制度。他强调要鼓励国际留学生和高层次人才在美国开发新技术和创立新型产业、为非法移民的后代提供高等教育和参军的机会、为在美国境内的非法移民提供合法途径获得美国公民身份等。
　　　同一天，美国共和党参议院议员Orrin Hatch、Marco Rubio和民主党参议院议员Amy Klobuchar、Chris Coons共同提交了移民创新法案2013（The Immigration Innovation Act of 2013，I-Squared Act）。该法案将H-1B临时工作签证的配额上限从65,000大幅提升增加到115,000，取消对科学、技术、工程和数学等领域人才移民签证的配额限制，取消职业移民的国家配额限制。该法案可能会成为奥巴马政府全面移民改革计划的一部分并可获准通过。
　　　2月12日，奥巴马在国会发表的国情咨文中再次提及移民改革，移民改革的焦点除了为已在美国的1100万拉美裔为主体的非法移民提供入籍途径外，还特别明确了未来的移民政策将向理工科人才和在美投资创业者倾斜。此外，美国政府正在考虑设立新的“创业签证”，美高级官员还多次提到“要在外国理工科和数学专业硕士毕业证的后面直接贴一张绿卡”。
　　　在放松专业人士和高学历留学生的签证配额限制、取消职业移民的国别配额限制等方面，一直矛盾不断的美国共和党和民主党在这个议题上罕见地保持了一致意见。

我国连续三年成为美国最大的留学生来源国
　　　根据多年对美国移民政策的跟踪，可以判断，在奥巴马执政的第二届周期内，美国移民政策将会有重大调整，全球人才竞争将更为激烈，需要引起我国的关注。如果美国取消相关配额限制,我国将会有大批科学、技术、工程和数学领域的留学生滞留美国，这对我国吸引和留住人才构成巨大的挑战。如果我国不抓紧时间改革人才吸引政策以大力吸引科学家和工程师们回国发展，那么未来几十年中国将面临巨大的人才流失，人才强国战略、科教兴国战略和创新驱动战略将后继乏人。
　　　1978年至2011年，中国出国留学人员总数达到224.5万人，同期留学回国人员仅为81.84万人，大部分高端人才留在了海外。根据2012年12月美国国际教育协会公布的《门户开放报告》显示，2011-2012年度中国就有194,029名中国学生在美国留学，其中研究生占总数的45.6%，连续三年成为美国最大的留学生来源国。另据美国国会在2012年11月发布的研究报告显示，2009年有29,490的中国留学生在美国攻读博士学位，占到所有的外国学生在美国攻读博士人数的35%，其次是来自印度的学生（19%）和韩国（9%）。2010年美国《纽约时报》公布的最新数据显示，2002年在美国拿到科学和工程博士学位的外国留学生，2009年仍然滞留在美国的比例，中国的博士毕业生比例高达92%，位居第一，第二名印度只有81%，中国台湾地区是43%，韩国是41%，日本是33%，泰国才7%。不仅留学生，美国目前也成为中国最大的技术移民和投资移民输出囯，2012年中国人移民美国人数达到8万多人，加上加拿大，澳大利亚，新西兰和新加坡和欧盟等国，当年中国出国移民人数超过20万多人，其中很大部分是技术和经济人才。

面对全球化人才竞争，中国如何应对？
　　　第一，拓宽绿卡发放范围。目前中国获取绿卡的门槛比较高，必须在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满4年、4年内在中国居留累计不少于3年且纳税记录良好，或者是“千人计划”人才，从2003年实行以来近10年总共才发放了不到5000张绿卡。而美国一年的绿卡发放量就高达100万张。日本、韩国、香港、台湾等邻近的国家及地区，发放绿卡均没有对职务上有要求。因此建议降低绿卡门槛，扩大发放范围。同时，借鉴发达国家的做法，试行国际通用的量化评估体系，依照所需人才的行业、专业和学历来设置签证，遴选外国高端移民。
　　　第二，提高在华国际人才的比例。美国、加拿大、澳大利亚、英国、德国、法国等国家国际移民数量超过总人口的10%，澳大利亚的国际移民比例甚至达到25.7%。此外，在过去10年，所有发达国家在吸引国际留学生的数量上都翻了一倍到十倍。大量的国际化人才带来大量的创新和创业。而在我国，国际化程度最高的北京、上海等城市的国际人口比重还不及0.5％，外国来华读学位的留学生在华的比例不到我国在校大学生的0.4%，而国际上普遍是5%到10%，差距巨大。我国目前还谈不上建设世界城市和国际大都市，也谈不上吸引更多外国留学生。然而，国际化人流带来更多创意，创新、创业、资金和人才，着眼于创新驱动，中国需要吸引更大规模、更高层次的国际化人才队伍来华，提高中国的国际化人才比重。
　　　因此，一方面，需要吸引优秀来华留学生在中国工作。建议出台相关政策，给予在中国完成2年学业以上、本科学历以上的外国毕业生时限为半年的寻找工作的临时签证时间；给予具备博士学历，或具备硕士学历但专业符合我国紧缺职业清单的毕业生一年寻找工作的时间。另一方面，完善对外籍人才的管理制度，借鉴其他国家处理“三非”的经验，分阶层对待“三非”人员，改善我国的国际形象，形成有利于吸引外籍人才来华工作的良好社会氛围。
　　　第三，设立专门的移民事务管理机构。我国台湾为了吸引海外人才来台湾，于四年前建立的台湾移民署，这方面的工作提升很快。而外籍人才来大陆工作，必须办理外国就业证或外国专家证、外国人就业许可证书、以及居留证三个证件。三证分立，程序繁杂，带来诸多不便。绿卡制度应为国际人才竞争服务，并且需要形成与本土人才资源互补关系，因此，建议建立专门的机构，统一管理外籍人才筛选、评估、签证、居留与移民的事务，统一审批绿卡，开放外籍人才加入或恢复国籍的申请，并且处理包括外籍人才申请绿卡、入籍成功之后的社保、档案以及可能的户口落户等有关问题。
　　　第四，探索发放“海外公民证”和“海外华裔卡”。我国的人才绿卡制度，除了千人计划以外，目前还并没有照顾我国海外族裔人才、我国海外留学人才、外国来华留学人员这三个特殊群体。美国、加拿大、澳大利亚、英国、法国等国家之所以对本国侨胞、留学生没有特别规定，是因为默认双重国籍，这些人根本就没有任何回归障碍。在非移民国家以及拥有庞大海外族裔人才的新兴国家例如印度、俄罗斯、韩国，对本族裔人才包括留学人才从申请绿卡到移民都有特殊照顾。韩国永久居住权制度就规定，在韩国国内企业获得的年收入38000美元以上，或财产税缴纳额超过50万韩元的海外韩国裔人士可直接申请绿卡。印度出台了“印度裔卡”(PIO)计划和“印度海外公民证”(OCI)计划，官方统计累计已经向海外发放了1100多万张。
　　　我国侨务方面的国情与当时的印度有些相似，不承认双重国籍，也有东南亚问题的顾虑，因此，中国可以借鉴并综合印度和韩国两国的经验。在目前没有双重国籍政策下，针对原籍中国（本人或父母曾拥有过中国籍）、具备硕士学历、或在国内纳税超过一定额度、或具备高层次人才标准、或在边远地区工作且保持一定收入者，直接申请“海外公民证”，或发放相当于绿卡的“海外华裔卡”。
　　　“海外公民证”主要适合原籍中国的人士，可以终身免签证，海外华裔卡主要适合海外华人的第二代第三代，可以15年免签证，两种证件都可以享受除选举或被选举等政治权利以外的本地居民待遇，这样可以不花一分钱，就可以起到对海外人才进行长期甚至是永久性的引进，一方面既节省政府相关部门的工作成本，推动人才环流；另一方面主要是针对改革开放后出去的新华侨华人，这一群体主要集中在欧美发达国家，也不会引发东南亚的华人问题。
　　　第五，评估修订国籍法。在当今世界上，各国的国籍政策也是为吸引人才和凝聚海外族裔服务的，在无形之中也在进行激烈的竞争，许多国家为了服务于人才竞争修改国籍政策，承认或默认双重国籍。中国周边的国家原来都是不承认双重国籍的，最近这些年，随着全球人才的竞争，印度、越南，韩国，菲律宾等国纷纷开放双重国籍，吸引了大量人才回流。双重国籍或类似宽松措施成为国际人才竞争强有力的政策，不用花一分钱，就能吸引大批的人才回流，使留在海外的人才有一种归属感和对祖籍国的一种天然的关联。双重国籍的放开或默认有利于在全球化的今天吸引海外人才、资金、技术，反对双重国籍却并不能阻止人才流失或财产的流失。面对严峻的国际人才争夺，中国应当采取新的对应措施和政策来加强海外人才的归属感，方便海外人才的回流与环流，不仅需要争取第一代，还需要争取第二代、第三代海外华人人才来中国服务。
　　　建议修改国籍法中“加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”这一条。这条规定过于严厉，等于开除了海外中国人的国籍，在世界上其他国家是极为少见的，建议不提或予以修改。可以采取考虑采取不承认不保护，但也不剥夺原有国籍的政策，例如俄罗斯不承认双重国籍公民的外国籍，但公民获得外国籍也不剥夺其本国籍。美国公民的护照上甚至写明：一旦美国公民具有双重国籍，当他在另一国籍所属国时，该国如果如对其实行有关法律（包括要求他服兵役），其双重国籍“可能妨碍”美国方面向他提供领事保护。
　　　另外，如果短期内无法发放“海外公民证”和“海外华裔卡”，也无法修订双重国籍的话，建议进一步简化签证程序，加大放宽绿卡和五年及十年多次往返签证的力度，继续提升人才工作签证层次，让有一定资质的人才从持有工作签证转化为持有移民签证，同时，赋予中国海外使领馆接收中国绿卡办理的功能，促进更多外籍人才来中国发展，提升我国的国际人才竞争力，推动中国的转型发展，给全世界展现一个真实的中国梦。
　　　
　　　（作者王辉耀系欧美同学会/中国留学人员联谊会副会长，中国人才研究会副会长，中国华侨历史学会副会长，中国国际经济合作学会副会长，中国与全球化研究中心主任。）